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??? 2015年4月，隨著國家財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]90號)文件的出臺，政府和社會資本合作投資(PPP)模式在我國的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有了長足的進(jìn)步。目前，我國的政府與社會資本合作(PPP)投資模式的投資項(xiàng)目在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里，主要集中在煤電火力發(fā)電項(xiàng)目、市政污水處理、城市固體垃圾焚燒處理、危廢處理等收益相對較高且較為穩(wěn)定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
??? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域引入PPP投資模式(一)
??? 自2014年12月以來，國家發(fā)展改革委員會、財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部等部門相繼發(fā)出了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)，《關(guān)于推廣應(yīng)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號)，《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]90號)，《PPP物有所值評價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號)，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運(yùn)行的通知》(財(cái)金[2015]166號)，《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金[2016]92號)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP) 項(xiàng)目庫管理辦法(試行)》，《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號)等一系列與PPP投資模式有關(guān)的政策文件，為解決我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)投資的巨額融資需求 ，緩解地方政府財(cái)政的債務(wù)壓力，降低我國金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，建立和完善了政府與社會資本合作(PPP)投資模式的政策法規(guī)體系，從而使得PPP投資模式在全國范圍內(nèi)的大力推廣打下了堅(jiān)實(shí)的法律理論基礎(chǔ)。
??? PPP投資模式的概念內(nèi)涵
??? PPP三個英文字母分別是Public，Private，Partnership三個英文單詞的縮寫，其翻譯成漢語的意思分別為：public 政府的、公共的，Private 私有的、私人的，Partnership 合作關(guān)系;PPP(Public—Private—Partnership)模式即為政府與私有組織合作的投資模式(我們稱其為公私合營模式)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。
??? 公私合營模式(PPP)，以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。
??? PPP投資模式的運(yùn)作形式
??? PPP投資模式是一項(xiàng)參與者眾多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。PPP投資模式的運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、收益分配機(jī)制等會根據(jù)項(xiàng)目具體情況而區(qū)分。PPP投資模式的運(yùn)作方式有許多種，如BOT、BOO、BOOT、BT、BTO、TOT、ROT、BLT、BLOT、BLMT、LOT、MC、OM、等模式。PPP投資模式運(yùn)作形式的選擇主要由項(xiàng)目類型、融資方式、改建擴(kuò)建需求、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制和期滿處置等因素決定。在此選擇十種常用的PPP投資模式的運(yùn)作形式簡單介紹如下：
??? 1、委托運(yùn)營(O&M):
??? OM(Operations and Maintenance)，字面翻譯成“運(yùn)營-維護(hù)”即“委托運(yùn)營”模式，是政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項(xiàng)目公司，社會資本或項(xiàng)目公司并不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年;近年來“委托運(yùn)營”模式和我國的現(xiàn)有財(cái)政投資項(xiàng)目管理運(yùn)作體系不相適合，已經(jīng)退出了政府的財(cái)政投資項(xiàng)目的管理運(yùn)作體系。
??? 2、管理合同(MC) :
??? MC(Management Contract)，即“管理合同”模式，政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項(xiàng)目公司。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。“管理合同”模式通常作為TOT的過渡方式，期限一般不超過3年。同“委托運(yùn)營(O&M)”模式一樣，“管理合同”模式也逐漸退出了政府的財(cái)政投資項(xiàng)目管理運(yùn)作體系。
??? 3、建設(shè)移交(BT) :
??? BT(Build-Transfer)，即“建設(shè)-移交”模式。是政府利用社會資本來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式，項(xiàng)目先由社會資本投資興建，建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給政府，政府向投資方支付項(xiàng)目投資款項(xiàng)加上合理的投資回報(bào)。此種投資模式因其后期的運(yùn)營沒有社會資本的參加，略顯運(yùn)營機(jī)制落后而被禁止(具體見財(cái)政部文件，財(cái)金201557號，《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》)。
??? 4、建設(shè)-運(yùn)營-移交 (BOT) :
??? BOT(Build-Operate-Transfer)，即“建設(shè)-運(yùn)營-移交”模式，社會資本或項(xiàng)目公司通過投標(biāo)等方式，從政府部門獲得對某個項(xiàng)目的特許權(quán)，一般合同期限為20~30年。然后項(xiàng)目公司對新建項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，包括設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶運(yùn)營維護(hù)等，并獲得項(xiàng)目收益。一般政府還會給予某些優(yōu)惠用以吸引投資人。在特許期結(jié)束后，將該項(xiàng)目資產(chǎn)和相關(guān)權(quán)利無償或有償移交給政府。BOT模式主要用于收費(fèi)公路、電廠、廢水處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的重要運(yùn)作方式。
??? BOT項(xiàng)目的特點(diǎn)在于，項(xiàng)目公司在特許期結(jié)束后必須將項(xiàng)目資產(chǎn)和相關(guān)權(quán)利交還給政府，項(xiàng)目的最終經(jīng)營權(quán)仍掌握在政府手中，且在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，社會資本方始終對項(xiàng)目都沒有所有權(quán)。
??? 5、建設(shè)-移交-經(jīng)營(BTO):
??? BTO(Build-Transfer -Operate)即“建設(shè)-移交-經(jīng)營”模式，是和BOT模式較為相近的PPP投資模式，對于那些關(guān)系到國家安全的項(xiàng)目，項(xiàng)目公司投資建設(shè)完成后，移交給政府部門，并不參與運(yùn)營。
??? 6、建設(shè)-租賃-移交(BLT):
??? BLT(Build-Lease-Transfer)，即“建設(shè)-租賃-移交”模式，一般是由社會資本的項(xiàng)目公司投資建設(shè)，在合同期內(nèi)政府為項(xiàng)目的租賃人，而項(xiàng)目公司為承租人， 租賃期滿結(jié)束后，所有資產(chǎn)移交給政府部門。
??? 7、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交 (TOT) :
??? TOT(Transfer-Operate-Transfer)，即“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交”模，政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，項(xiàng)目公司獲得項(xiàng)目收益，以收回投資并獲得回報(bào)。合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府。合同期限一般為20~30年。
??? 與BOT模式不同，TOT模式適用于存量項(xiàng)目。在初期，企業(yè)獲得政府存量項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，省去了建設(shè)環(huán)節(jié)，可以減少建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于收回投資成本。TOT模式主要運(yùn)用于供電、供水、供氣、通信等現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。
??? 8、改建-運(yùn)營-移交 (ROT) :
??? ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)，即“改建-運(yùn)營-移交”模式，指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20~30年。
??? ROT有時(shí)也看作“BOT TOT”，主要適用于改建、擴(kuò)建的存量項(xiàng)目。
??? 9、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交 (BOOT) :
??? BOOT(Build-Own-Operate-Transfer),即“建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交”的投資模式，是指社會資本的項(xiàng)目公司先投資建設(shè)，并在一定期限內(nèi)對項(xiàng)目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，期滿后通過移交手續(xù)轉(zhuǎn)讓給政府。
??? 10、建設(shè)-擁有-運(yùn)營 (BOO) :
??? BOO(Build-Own-Operate)，即“建設(shè)-擁有-運(yùn)營”模式，BOO與BOT模式有明顯的區(qū)別，在BOO模式下的社會資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。BOO模式與BOT模式最大的不同在于，BOO模式中項(xiàng)目公司對項(xiàng)目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，不存在期滿移交這一步，私有化程度高。
??? 在BOO模式和BOT模式之外，還有BOOT模式(建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交)，項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)對項(xiàng)目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，期滿后轉(zhuǎn)讓給政府。相較于前兩者，BOOT的私有化程度居中。
??? 一個采用PPP投資模式的投資項(xiàng)目可以根據(jù)是否有存量項(xiàng)目、是否改擴(kuò)建、是否移交等方面問題來選擇具體的合作運(yùn)作形式。
??? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域引入PPP投資模式(二)
??? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資模式的重大創(chuàng)新
??? 2015年4月，隨著國家財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]90號)文件的出臺，政府和社會資本合作投資(PPP)模式在我國的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有了長足的進(jìn)步。目前，我國的政府與社會資本合作(PPP)投資模式的投資項(xiàng)目在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里，主要集中在煤電火力發(fā)電項(xiàng)目、市政污水處理、城市固體垃圾焚燒處理、危廢處理等收益相對較高且較為穩(wěn)定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
??? 在我國的城市環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)過程中，從項(xiàng)目融資來看，市政污水處理、城市固體垃圾處理等領(lǐng)域的BOT項(xiàng)目普遍需要大量資金，這些環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)以及政府購買服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼措施具有很大的吸引力，從而彌補(bǔ)了這些環(huán)保行業(yè)投資項(xiàng)目盈利能力偏弱和環(huán)保企業(yè)中小散的特性;從項(xiàng)目的現(xiàn)金流來看，諸如市政污水處理、城市固體垃圾處理等領(lǐng)域的BOT項(xiàng)目，由于政府的財(cái)政支持，可以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流。
??? 2016年12月，國家發(fā)展改革委員會發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號)的法律文件，標(biāo)志著PPP投資模式的資產(chǎn)證券化(ABS)在部分行業(yè)里實(shí)施的大幕已經(jīng)拉開，國家首先在政策法規(guī)方面為PPP投資模式項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)投資資產(chǎn)的有序推出打開了方便之門。資產(chǎn)證券化(ABS)是指通過結(jié)構(gòu)性重組，將缺乏流動性但具有未來現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)構(gòu)成的資產(chǎn)池轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌錾铣鍪酆土魍ǖ淖C券;在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域， 市政工程BT、 BOT、TOT等項(xiàng)目的政府回購款、設(shè)備租賃(金融租賃)款等債權(quán)，污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等收益權(quán)，具有穩(wěn)定的未來現(xiàn)金流，可以作為企業(yè)資產(chǎn)證券化(ABS)的基礎(chǔ)資產(chǎn)，從而為以PPP投資模式投資于環(huán)保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)資金通過資產(chǎn)證券化(ABC)的路徑順利退出建立了運(yùn)行機(jī)制，為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里的企業(yè)實(shí)現(xiàn)直接融資提供了可能性。隨著南京城建污水處理等企業(yè)資產(chǎn)證券化(ABS)產(chǎn)品的發(fā)行，資產(chǎn)證券化開始在水電、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)已經(jīng)拉開了序幕。
??? PPP投資模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的案例
??? 總結(jié)近年來環(huán)保產(chǎn)業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和分析環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目的具體情況，我國現(xiàn)有的政府與社會資本合作(PPP)投資模式的投資項(xiàng)目案例如下：
??? 案例1：廣安市潔凈水行動綜合治理
??? 本項(xiàng)目包括97個污水處理站建設(shè)、西溪河水環(huán)境綜合整治、污泥處理和資源化利用等工程，總投資29億。項(xiàng)目采用BOT運(yùn)作方式，以污水處理、污泥處置設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)作價(jià)覆蓋總投資約4.55億元。社會資本方為中信水務(wù)產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司。項(xiàng)目公司資本金9億元，剩余16億元資金缺口由項(xiàng)目公司通過銀行融資解決。合同期限30年。
??? 案例2：河南省平頂山市區(qū)污水處理項(xiàng)目
??? 平頂山市住建局與廈門水務(wù)簽訂PPP項(xiàng)目合同，由廈門水務(wù)獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)對污水處理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)和管理，30年合作期滿后無償移交給政府。本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。
??? 案例3：如皋市同源污水處理廠一、二期提標(biāo)改造和三期擴(kuò)建項(xiàng)目
??? 本項(xiàng)目包含對現(xiàn)有污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)改造及三期擴(kuò)建，相當(dāng)于PPP投資模式的ROT形式，總投資3.85億元，其中征地拆遷、管網(wǎng)配套費(fèi)用2.35億元由政府配套支持，社會資本方如皋市同源污水處理公司(同時(shí)也是項(xiàng)目公司)出資1.5億元，用于廠區(qū)范圍內(nèi)的投資建設(shè)。本項(xiàng)目合同期限為30年，回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)。
??? 案例4：北京高安屯垃圾發(fā)電項(xiàng)目
??? 北京高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目采用BOO形式的PPP投資模式建設(shè)，是北京市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)工程，也是北京2008年奧運(yùn)工程的重點(diǎn)項(xiàng)目。由金州環(huán)境集團(tuán)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營，特許經(jīng)營期為30年。該項(xiàng)目位于朝陽區(qū)樓梓莊鄉(xiāng)高安屯無害垃圾處理中心第一、三堆肥區(qū)內(nèi)，占地面積70畝。 投資方為美國金州集團(tuán)有限公司、北京金州工程技術(shù)有限公司、北京國朝國有資產(chǎn)運(yùn)營有限公司、北京華聯(lián)達(dá)環(huán)保能源技術(shù)開發(fā)有限公司。
??? 案列5： 蘭州九州開發(fā)區(qū)垃圾發(fā)電項(xiàng)目
??? 蘭州九州開發(fā)區(qū)垃圾發(fā)電項(xiàng)目是蘭州市政府與福建豐泉環(huán)保公司合作，采用PPP投資模式進(jìn)行建設(shè)的生活垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資為13.8億元，處理規(guī)?？蛇_(dá)每天3000噸，建成后將是全國規(guī)模最大的生活垃圾發(fā)電廠。
??? 案列6、重慶市合川區(qū)錢塘鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目
??? 為從機(jī)制上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠存在的人才、經(jīng)費(fèi)、管網(wǎng)、監(jiān)管上的問題，重慶市引導(dǎo)專業(yè)化的環(huán)保公司參與環(huán)境治理，環(huán)投公司負(fù)責(zé)搭建招投標(biāo)平臺和監(jiān)督實(shí)施;重慶市財(cái)政給予專項(xiàng)補(bǔ)貼、區(qū)縣政府出資購買服務(wù)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理經(jīng)費(fèi);明確地方政府負(fù)責(zé)支管網(wǎng)配套建設(shè)，對運(yùn)營方進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)保監(jiān)管。2015年11月，重慶德和環(huán)境工程有限公司通過招投標(biāo)成為重慶市合川區(qū)錢塘鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)營方(屬于PPP投資模式的“管理合同”MC運(yùn)作形式)，記者看到黑臭的污水經(jīng)過處理后變得清澈無味、達(dá)標(biāo)排放。這座2012年建成、投資1600萬元的污水處理廠以前由地方國有公司管理，因?qū)I(yè)才人缺失和處理經(jīng)費(fèi)不足，一直處于閑置狀態(tài)。
??? 目前，環(huán)投公司已取得重慶36個區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)，接收756座已建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，其余正在接收中，120多家專業(yè)化的環(huán)保公司采用PPP投資模式參與建設(shè)、運(yùn)營，能運(yùn)行的污水處理廠新增124座，在建和新建項(xiàng)目順利推進(jìn)。
??? 案列7、湖南恒晟環(huán)?？萍加邢薰疚U環(huán)保項(xiàng)目
??? 2016年12月13日，國際投資大師吉姆羅杰斯在中國首設(shè)的ROGERS環(huán)保系并購基金、典石投資基金與湖南省資興市政府簽署合作協(xié)議，投資湖南恒晟環(huán)?？萍加邢薰疚U環(huán)保項(xiàng)目。該項(xiàng)目是現(xiàn)階段我國利用PPP投資模式探討危廢環(huán)保行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路的一次實(shí)踐性探索，具有長遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。
??? 案列8、南京市城市建設(shè)投資控股集團(tuán)污水處理PPP項(xiàng)目
??? 2014年11月，南京市城市建設(shè)投資控股集團(tuán)的城東污水處理廠和仙林污水處理廠經(jīng)過資產(chǎn)整合重組，引入社會投資人北控水務(wù)(中國)投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司，實(shí)現(xiàn)了國有財(cái)政投資的市政污水處理行業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行PPP投資模式的轉(zhuǎn)換，完成了TOT項(xiàng)目投資形式的實(shí)施。北控水務(wù)(中國)投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司通過將這部分投資的資產(chǎn)注入到上市公司，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化(ABS)。
